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“一號文件”提出探索宅基地“三權分置” 禁止下鄉建“小產權房”
信息來源:21世紀經濟報道  發布時間:2018-2-6

“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策,探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權。”
    新鮮出爐的中央一號文件(《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》),對農村土地制度改革著墨較多。其中,宅基地制度改革被認為最具突破性。
    分析人士認為,隨著城市化進程的推進,以及農村經濟建設的需要,當前在大城市周邊的農村地區,宅基地流轉的需求較為強烈,并成為促使這一制度取得破局的主要原因。雖然不同領域的改革難度和進展并不相同,但樂觀者認為,宅基地制度的破局,有可能成為農村土地制度改革的重要突破。
    宅基地制度有“松”有“緊”
    宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地,其所有權屬于農村集體經濟組織。
    當前,宅基地面臨的主要問題在于閑置。2月5日,中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊在國新辦答記者問時就表示,“每年有大量農民離開農村、離開土地,人口大量遷移,在農村就出現大量農房、宅基地常年閑置。”
    韓俊還列舉了兩個案例。到2016年底,武漢市有1902個行政村,農村房屋73萬套,其中長期空閑的農房占到了15.8%。河南省一個216戶的村莊,常年閑置的農房和宅基地有46戶。
    據悉,我國共有260萬個行政村,宅基地閑置現象并非個案。中國土地勘測規劃院某專家向21世紀經濟報道記者表示,在大城市周邊的農村地區,宅基地問題較為突出,也相對復雜。
    他表示,一方面,農民進入城鎮后,宅基地閑置較為突出;另一方面,農村發展所需的建設用地指標短缺。在一些地區,還存在違規使用宅基地建設小產權房、農村別墅等現象。
    今年1月中旬,國土資源部就曾提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。韓俊透露,這是借鑒農村承包地“三權分置”(所有權、承包權、經營權三權分置,經營權流轉)辦法,在總結有關試點縣(市)探索經驗的基礎上,提出來的一個改革需要探索的任務。
    他表示,承包土地經營權,鼓勵流轉、鼓勵適度集中,宅基地就不存在集中到少數人手里的問題。下一步,在改革試點過程當中,需要認真的開展宅基地“三權分置”,特別是農戶宅基地資格權的法理研究。要探索宅基地“三權分置”具體形式,鼓勵各地結合發展鄉村旅游、新產業新業態,結合下鄉返鄉創新創業等先行先試,在實踐中探索盤活利用閑置宅基地和農房增加農民財產性收入的辦法,加快形成可推廣可復制的經驗。
    早在2015年2月,我國就在北京市大興區等33個縣(市、區)開展推進農村土地制度改革三項試點,也稱“三塊地”(農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度)試點改革,其中宅基地管理制度改革在15個縣(市、區)展開。到2017年末,這一試點又被擴展到33個。
    總體而言,試點的主要內容在于擴大宅基地用益物權、有償自愿退出、實現土地財產權抵押等,主要目的在于通過放活宅基地、農房使用權,賦予農民更多宅基地財產權利。分析人士認為,這些試點有助于為“三權分置”的政策設計理清思路。
    在宅基地政策上,除松動的一面外,還有對改革原則進行的強化。按照文件規定,不得違規違法買賣宅基地,嚴格實行土地用途管制,嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。分析人士認為,這意味著“小產權房”的口子并不會因此打開,“小產權房”仍屬于政策禁區。
    “三塊地”試點繼續推進
    韓俊同時提到了另外三項任務:第一,落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策。在第二輪土地承包到期以后,再延長30年,使承包期限達到75年。第二,全面完成農村土地承包經營權的確權登記頒證工作。這是農村土地制度改革的一項基礎性工作,現在已經到了收尾階段。第三,進一步完善農村承包地“三權分置”制度。在堅持落實集體土地所有權、穩定農戶土地承包權前提下,平等保護土地經營權。
    上述措施的側重點不同,但總體勾勒出了未來我國農村土地制度改革的方向。
    我國農村土地主要分農用地和農村集體建設用地兩大類,農村集體建設用地包括宅基地、集體經營性建設用地、公益性公共設施用地。
    相比之下,農村集體建設用地的改革較為復雜。但提高農村集體建設用地利用效率、確保農村集體土地和城市國有土地同權同價、讓農民享受到土地增值收益的原則并未改變。這部分改革的核心,在于“三塊地”的改革,以及《土地管理法》中相關條款的修訂。
    前述專家表示,“三塊地”改革已推行多年,但由于涉及領域較寬,并牽涉農業部、住建部、發改委等多個部門,操作繁瑣。因此短期內仍會繼續推進試點,至于制度上的突破時間,目前仍有待觀察。
    2017年12月,國土資源部在北京召開深化統籌推進農村土地制度改革三項試點工作會議,將“三塊地”改革試點延期一年。
    上述會議對三項改革的表述,也凸顯出不同領域的難度、進度皆不相同。“土地征收制度改革穩步推進,一些重點、熱點、難點問題開始破題。集體經營性建設用地入市改革快速推進,相應的制度安排和規則體系逐步完善。宅基地制度改革深入推進,在確保取得、自愿有償退出和完善管理制度等方面作了積極探索。”
    分析人士認為,農村土地承包經營權的確權登記頒證工作已接近尾聲,這將為下一步的土地制度改革奠定制度基礎。從不同領域的進展來看,宅基地改革有可能率先取得突破。若進展順利,其他方面的改革也有望于近些年取得突破。
   

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